Algemeen

Het financieel perspectief is ten opzichte van de Perspectiefnota 2022-2025 behoorlijk verbeterd. Door autonome ontwikkelingen is sprake van een verdubbeling van de structurele begrotingsruimte en komt uit op € 7,4 miljoen. Daarnaast is sprake van incidentele voordelen door hogere winsten op de grondexploitaties en compensatie van het Rijk voor de tekorten in de jeugdzorg.
Ook heeft het Rijk met betrekking tot de compensatie van de jeugdtekorten een richtlijn afgegeven tot welk bedrag de gemeenten een structurele stelpost van 75% in de begroting mogen opnemen vooruitlopend op de besluitvorming door het nieuwe kabinet. Het voorstel is deze stelpost na verrekening van niet te realiseren besparingen in het sociaal domein aan te houden als ruimte voor toekomstige investeringen en onzekerheden over de financiële keuzes van het nieuwe kabinet.
Medio 2021 zijn nieuwe uitkomsten van de voorgestelde herijking van het Gemeentefonds door het Rijk verstrekt. De actualisering resulteert in een positieve bijstelling voor Zwolle die wij voorlopig parkeren in afwachting van nadere gegevens over te verwachten extra kosten vanwege de invoering van het woonplaatsbeginsel jeugd. (In de herijkingsuitkomsten heeft het Rijk deze wijziging meegenomen, vandaar de koppeling aan de herijking.)
Naast de positieve effecten zien we dat de uitgaven in de jeugdzorg en de Wmo thuisondersteuning blijven toenemen. Dit is een landelijk beeld. De stijgende uitgaven kunnen we opvangen door voordelen op andere begrotingsposten, zoals lagere bijstandslasten.

Structureel perspectief

Het structurele perspectief is behoorlijk verbeterd, hierdoor ontstaat meer ruimte om noodzakelijke en gewenste investeringen te honoreren. Zoals vervolgfinanciering van activiteiten die de afgelopen jaren incidenteel gefinancierd zijn, investeringen die nodig zijn om de basis op orde te krijgen en investeringen die nodig zijn om de groei van de stad te faciliteren.
Daarnaast zien we dat er de komende jaren nog veel investeringen aan staan te komen en achten we het raadzaam om daar ruimte voor beschikbaar te houden.
De structurele begrotingsruimte is € 7,4 miljoen voordelig. Deze ruimte zetten we voor € 6,0 miljoen in voor de uitvoering van het structureel bestedingspakket. De resterende structurele begrotingsruimte oplopend naar € 1,4 miljoen blijft beschikbaar voor toekomstige investeringen. Het in 2022 resterende eenmalig voordeel van € 9,7 miljoen voegen we toe aan de incidentele bestedingsruimte.

Compensatie jeugdgelden
Het voordelig begrotingsresultaat in 2022 is voor een groot deel het gevolg van de ontvangen aanvullende compensatie voorde tekorten in de jeugdzorg. Naar aanleiding van het AEF rapport en het advies van de Commissie van Wijzen over de jeugdtekorten heeft het kabinet besloten over 2022 een aanvullende compensatie te verstrekken van € 12 miljoen voor Zwolle. Deze compensatie is in 2022 – evenals eerdere compensaties voor de tekorten in de jeugdzorg – toegevoegd aan de algemene middelen. Daarnaast heeft het Rijk aangegeven dat vooruitlopend op de besluitvorming door het nieuwe kabinet de gemeenten een structurele stelpost van 75% van het door de commissie van wijzen berekende bedrag voor compensatie jeugdtekorten in de meerjarenraming (2023-2025) mag verwerken. Dit om te voorkomen dat gemeenten nu al genoodzaakt zijn op bezuinigingen op te starten om een sluitende begroting op te leveren. In de Perspectiefnota 2022-2025 hebben we al deels geanticipeerd op hogere structurele inkomsten van het Rijk, te weten € 4 miljoen.

Verwerking richtlijn Rijk over opnemen 75% stelpost voor compensatie jeugdzorg
De richtlijn van het Rijk om 75% van de berekende compensatie voor jeugdgelden in de begroting 2023 tot en met 2025 te ramen nemen we over en zetten we in voor de niet te realiseren besparingen in het sociaal domein. De afgelopen maanden is de realiseerbaarheid van de ingezette besparingsmogelijkheden op beschermd wonen en jeugd doorgelicht. Zie voor nadere toelichting de halfjaarrapportage sociaal domein.
Uit de doorlichting trekken we de conclusie dat de besparing op beschermd wonen via de beweging beschermd wonen naar beschermd thuis nog steeds een besparing oplevert, maar dat door de forse korting (27%) die onze regio voor de kiezen krijgt vanwege de invoering van het objectief verdeelmodel beschermd wonen deze besparing nodig is om het tekort van de herverdeling te beperken. Invulling van de besparingsopgave ten gunste van de algemene middelen van € 1,25 miljoen is daarmee niet mogelijk, sterker nog de reeds ingeboekte besparing van € 1,40 miljoen is niet structureel realiseerbaar, zoals het er nu uitziet vervalt die vanaf 2023. Daarmee is de besparingsopgave van beschermd wonen van € 2,65 miljoen niet meer realiseerbaar.

Bij jeugd is de constatering dat de opbrengst via hervormingsmaatregelen fors lager ligt dan in eerdere prognoses werd verondersteld. In totaal verwachten we nog een aanvullende besparing van € 0,35 miljoen te kunnen realiseren t/m 2023. Per saldo wordt daarmee € 3,20 miljoen aan besparingen niet gehaald op basis van de bestaande maatregelen. In afwachting van de landelijke afspraken houden we de besparingsopgave op de jeugduitgaven in stand, maar zetten we het verder in de tijd weg met een ingroei-pad van drie jaar.

Nieuwe landelijke afspraken voor besparingen op jeugduitgaven
Naar aanleiding van het AEF-rapport en het advies van de Commissie van Wijzen over de jeugdtekorten hebben het Rijk en de VNG afspraken gemaakt via welke maatregelen zij verwachten besparingen te kunnen realiseren in de jeugdzorg. Landelijk gaat het dan om € 214 miljoen besparing in 2022 oplopend naar € 570 miljoen in 2025 en verder oplopend naar € 1 miljard in 2027/2028. Dit zijn forse bedragen, waarbij voor sommige maatregelen ook wetswijzigingen nodig zijn. Daarnaast wordt gewerkt aan een Landelijke Hervormingsagenda jeugd die mogelijk tot aanvullende besparingen leidt. De uitwerking van de maatregelen wordt landelijk opgepakt. De planning is dat in februari 2022 de landelijke Hervormingsagenda in samenhang met de al gemaakte landelijke afspraken klaar moet zijn. Dat betekent dat we naar verwachting in de loop van 2022 meer zicht krijgen op de besparingen die we op onze jeugdbudgetten zouden kunnen realiseren.
In afwachting van de uitwerking van de landelijke Hervormingsagenda jeugd en de vertaling daarvan voor Zwolle handhaven wij de besparingsopgave op jeugd, maar hanteren we daarbij een ingroei-pad van drie jaar. Dit houdt in dat de besparingsopgave vanaf 2024 voorlopig op € 3,2 miljoen wordt gesteld en in de jaren 2023 en 2024 geleidelijk toe gaat groeien naar deze besparingsopbrengst.

Concreet betekent dit, dat de stelpost richtlijn Rijk compensatie jeugdzorg als volgt in de begroting is opgenomen:

De resterende ruimte in de stelpost richtlijn Rijk compensatie jeugdzorg van ruim € 3 miljoen houden we voorlopig beschikbaar in afwachting van de financiële keuzes van het nieuwe kabinet. Het nadeel in 2022 van € 1,25 miljoen verrekenen we met het voordelig begrotingsresultaat 2022.

Door het afboeken van de besparingsopbrengsten komt de resterende structurele behoedzaamheidsmarge van € 1,5 miljoen te vervallen.

Tussenstand herijkingsuitkomsten Gemeentefonds
Medio 2021 zijn de voorlopige uitkomsten van de herijking van het Gemeentefonds geactualiseerd. Daaruit blijkt dat Zwolle een positief herverdeeleffect heeft van € 3,4 miljoen. De uitkomsten kunnen nog wijzigen, de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) komt binnenkort met een advies over de voorgestelde herijking van het Gemeentefonds en het besluit tot het doorgaan van de herijking wordt door het nieuwe kabinet genomen.
Bij de Perspectiefnota 2022-2025 hebben we rekening gehouden met een voordeel van € 1,5 miljoen, dit voordeel is in de uitkomsten van deze begroting verwerkt. Het verschil met de geactualiseerde uitkomst van € 1,9 miljoen zetten we voorlopig in voor dekking van de verwachte hogere uitgaven vanwege in de invoering van het woonplaatsbeginsel op jeugd.  In de berekening van de herijkingsuitkomsten heeft het Rijk de gevolgen van deze wetswijziging betrokken. De budgettaire gevolgen van de invoering van het woonplaatsbeginsel verwachten we de komende maanden scherper in beeld te krijgen.
De verwachting is dat de herijking met ingang van 2023 wordt ingevoerd. Landelijk is er een overgangsperiode afgesproken zodat voor – en nadeel gemeenten geleidelijk aan toegroeien naar de nieuwe situatie.
Onderstaand een overzicht van de voorlopige herijkingsuitkomst en de inzet van de gelden:

Ruimte houden voor toekomstige investeringen
Naast het voorliggende bestedingspakket (structureel en incidenteel) staat de gemeente de komende jaren voor grote uitdagingen staan om de stad verder te faciliteren in de groei van de stad, maar ook in onderhouden van de bestaande taken. Voorbeelden daarvan zijn forse investeringen in gebiedsontwikkelingen (via de strategische investeringsagenda), uitvoering integraal huisvestingsplan onderwijs, regulier groei van de stad, groei betekent ook dat er druk komt op de gemeentelijke organisatie. Verder zal de komende jaren afgewogen worden of incidenteel gefinancierde projecten doorgezet gaan worden. Ook is het ongewis welke financiële keuzes het nieuwe kabinet maakt. Dit maakt dat we adviseren om ruimte te houden voor toekomstige investeringen, zowel structureel als incidenteel.

Septembercirculaire
De financiële gevolgen van de uitkomsten van de septembercirculaire 2021 van het Gemeentefonds worden – gelijktijdig met de begroting 2022 – via een afzonderlijke beslisnota aan de Raad voorgelegd. De meerjarige budgettaire effecten van de septembercirculaire nemen we mee in de eerstvolgende actualisering van het financieel perspectief.

Incidenteel perspectief

De resultaten van de jaarrekening, MPV (50%) en Berap worden verrekend met de algemene concernreserve, vervolgens wordt op basis van een actuele risico-inventarisatie de weerstandsratio bepaald. Ligt de weerstandsratio[1] boven de normratio van 80% dan zijn er mogelijkheden om het surplus uit de algemene concernreserve toe te voegen aan de incidentele bestedingsruimte. Op basis van de weerstandsratio van 80%  stellen we voor het surplus in de algemene concernreserve van € 17 miljoen toe te voegen aan de incidentele bestedingsruimte.  Daarnaast voegen wij ook het voordelig resultaat van de begroting 2022 toe voor een bedrag van € 9,7 miljoen.  

Het totale incidentele bestedingspakket bedraagt € 30,5 miljoen en wordt aan de beschikbare incidentele bestedingsruimte onttrokken. De resterende ruimte van circa € 10 miljoen in de reserve incidentele bestedingen houden we beschikbaar voor toekomstige investeringen/bestedingen.

Aanvullend op de thans beschikbare incidentele bestedingsruimte verwachten wij op basis van huidige inzichten per eind 2022 tot en met 2024 een totale winstafdracht vanuit de grondexploitaties (MPV) van circa € 30 miljoen (ondergrens van de bandbreedte
Eind 2022:       € 12 miljoen
Eind 2023:      € 10 miljoen
Eind 2024:      €   8 miljoen.
Hiervan gaat 50% conform raadsbesluit naar het Investeringsfonds van de Strategische Investeringsagenda.

Strategische Investeringsagenda

De Raad heeft besloten te beginnen met de variant ‘Grote fysieke investeringen in relatie tot wonen en werken’. Dat is vertaald in investeringen van meer dan € 5 miljoen in grootschalige gebiedsontwikkelingen  of in mobiliteit en bereikbaarheid. Wij stellen voor de SIA te verbreden door vast te houden aan de oorspronkelijke uitgangspunten en daarbij de voorwaarde toe te voegen dat het een investering van minimaal € 5 miljoen moet zijn. Dat betekent dat investeringen die gefinancierd worden uit de SIA moeten voldoen aan de volgende voorwaarden:

1. Het moet gaan om fysieke investeringen;
2. Met een minimale omvang van € 5 miljoen;
3. De investering moet in de omgevingsvisie (huidig of toekomstig) zijn benoemd of te linken zijn aan de gewenste voorzieningen die in de omgevingsvisie staan;
4. Bij voorkeur moet sprake zijn van cofinanciering. (niet strikt noodzakelijk)

Op basis van deze voorwaarden komen, naast de investeringen in gebiedsontwikkelingen en in mobiliteit en bereikbaarheid, ook iconische of bijzondere projecten in aanmerking die een groot gebied versterkend karakter hebben. Bijvoorbeeld een nieuw museum of universiteit.

Investeringen in duurzaamheid (klimaat, energie en circulair) zijn integraal onderdeel van de kosten van een project of gebiedsontwikkeling en worden daarmee bekostigd vanuit de SIA als het project of de gebiedsontwikkeling onder de voorwaarden van de SIA vallen. De afweging tot welk kwaliteitsniveau de duurzaamheidsinvesteringen in de projecten en gebiedsontwikkelingen wordt meegenomen is een bestuurlijke afweging bij de behandeling van het desbetreffende raadsvoorstel en staat daarmee los van de instrument SIA.

Financiële ruimte SIA
De investeringsruimte van de SIA wordt op twee manieren vorm gegeven:

• Incidenteel door storting van gelden in het Investeringsfonds strategische investeringen
• Structureel door het creëren van structurele budgetruimte in de begroting om onderhoudslasten die onlosmakelijk verbonden zijn aan de strategische investering op te vangen. Tevens kan deze ruimte ingezet worden voor de dekking van rente en afschrijving van de investeringen.

De beschikbare investeringsruimte is € 44 miljoen in 2022 oplopend naar € 59 miljoen in 2025, onder het voorbehoud dat de MPV resultaten vanaf 2023 worden gerealiseerd.

Per september 2021 zijn er drie projecten of gebiedsontwikkelingen die in totaal voor € 33 miljoen beslag leggen op de beschikbare investeringsruimte, te  weten:

• Woningbouwimpuls Zwartewaterallee circa € 6 miljoen
• Eventvoorziening € 5,2 miljoen en € 58.000 structurele lasten
• Woningbouwimpuls Spoorzone circa € 16 miljoen

Eventuele extra jaarlijkse beheer- onderhoudslasten van de investeringen Zwartewaterallee en Spoorzone (woningbouwimpulsen) zijn nog niet bekend.
De resterende investeringsruimte ligt op € 11 miljoen (in 2022) oplopend naar € 26 miljoen in de komende jaren.

Weerstandsvermogen

In de nota risicomanagement en weerstandsvermogen is een normratio afgesproken van 0,8. Dit betekent dat 80% van de risico’s afgedekt zijn door het beschikbare weerstandsvermogen (algemene concernreserve plus post onvoorzien) . Daarnaast is afgesproken dat geen directe actie nodig is ingeval de ratio zich tussen de 60% en 100% bevindt.  
Op basis van de in augustus gehouden risico-inventarisatie komt het risicobedrag uit op € 52,9 miljoen. Het risicobedrag ligt daarmee een fractie hoger dan in het voorjaar. Daarnaast houden wij voorlopig rekening met een risicobedrag van € 5 miljoen voor mogelijk nadelige effecten vanwege de coronapandemie. In de afzonderlijk bij de begroting gevoegde informatienota ‘Financiële gevolgen vanwege corona per september 2021’ is de stand van zaken omtrent de financiële gevolgen voor Zwolle toegelicht en zijn de risico’s benoemd.
Het totale risicobedrag komt uit op € 58 miljoen en het weerstandsvermogen bedraagt € 47 miljoen, na verrekening van de onttrekking van € 17 miljoen naar de reserve incidentele bestedingen.
Hiermee komt de weerstandsratio uit op: 47 miljoen / 58 miljoen = 81%
In de paragraaf weerstandsvermogen is een onderbouwing en toelichting opgenomen van het risicobedrag.

[1] De weerstandsratio wordt bepaald door het weerstandsvermogen (algemene concernreserve + post onvoorziene uitgaven) te delen door het totale berekende risicobedrag.